財政部23號文：國有金融企業不得為地方政府違規融資

 近日，財政部印發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），對地方政府和國有企業投融資行為監管再升級。通知明確表示：除購買地方政府債券外，國有金融企業不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款；不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任；不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

一、四條底線

23號文列舉了金融企業涉嫌參與地方政府違法違規舉債的四種模式，實際上是畫出了未來金融企業與地方政府合作的四條底線：

（1）除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資。預算法和43號文規定地方政府唯一合法舉債渠道就是在地方債務限額內發行地方政府債券，因此金融企業為地方政府融資的唯一合法渠道，也只能是參與地方債的認購和交易。這是金融企業與地方政府融資之間的的唯一合法渠道，但是并非合作的唯一渠道，也不意味著金融企業無法參與地方國有企業（包括城投平臺）的融資。

（2）不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。按照2013年銀監會發布的《關于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）的規定：“各銀行業金融企業法人不得新增融資平臺貸款規模”，同時對于融資平臺的新增貸款，具有明確的放貸條件，還需要控制貸款投向。23號文“不得違規新增”貸款的要求，沿襲了銀監10號文。

（3）不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。按照2017年《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），“金融企業為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保”。23號文針對金融企業“不得要求”地方政府違法違規擔保或承擔償債責任的要求，可以追溯到50號文的要求。

（4）不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。按照2017年財政部印發的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（下文簡稱92號文），要求PPP項目不得“以債務性資金充當資本金”。

二、兩大原則

按照23號文，金融企業依然可以參與地方建設融資，包括向地方政府融資平臺或者PPP項目提供融資，但是這里的融資必須是“市場化融資”，需要符合兩大原則：

（1）按照“穿透原則”加強資本金審查。不但需要確保融資主體的資金來源合法合規，而且融資項目的資本金需要滿足固定的要求。按照最新的國務院《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號），保障性住房、鐵路、公路和城市軌道交通項目最低資本金比例為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目為25%。這一條原則也與23號文第一條提到的第四個底線保持一致。

（2）還款能力評估原則：確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息。23號文要求金融企業參與融資時，需要按照市場化原則評估融資平臺的還款能力和還款來源。市場化原則，實際上就是“確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息”，按照23號文的要求，這里的“自由經營性現金流”允許項目現金流中包含來自地方政府的財政資金。

三、7種違法違規模式

23號文在四大底線和兩大原則的基礎上，進一步梳理了7種常見的金融企業合作模式中觸碰底線或違背原則的行為，或者說是，金融企業參與地方政府違法違規和變相舉債的7種模式。

（1）投資基金：不得回購、保本保收益。共同出資設立投資基金，是地方政府與金融企業常見的合作方式，23號文針對這種合作方式，提出了兩條涉及地方政府違法違規舉債的模式：一是要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排；二是通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

（2）資產管理業務：不能兜底、回購、承諾最低收益。金融企業通過發行資管產品參與到地方建設項目時，需要從兩個維度符合監管要求：一是符合《關于規范金融企業資產管理業務的指導意見(征求意見稿)》中關于針對資管產品需要滿足穿透監管、期限匹配、規范資金池、打破剛兌等相關規定；二是要求金融企業在銷售產品時，不得宣傳產品中包含地方政府信用。

（3）政策性開發金融：市場化原則授信。23號文要求政策性、開發性金融企業需要按照市場化原則“針對項目”授信，而不是針對“政府信用”提供融資，也需要符合50號文中的不得要求或接受各類“隱性擔保”的規定。

（4）禁止對地方政府統一授信。23號文對于金融企業與地方政府的合作方式提出了明確規范：一是必須針對項目提供融資；二是不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務；三是禁止對地方政府統一授信，授信應該針對參與項目建設的企業（城投平臺）。

（5）金融中介業務：不得披露財政、債務信息，嚴禁掛鉤政府信用。針對金融企業為城投平臺提供融資服務時，比如發債，禁止在募集說明書中披露“所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息”，并且需要聲明“地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還”。這些要求實際上是對50號文中融資平臺需要在融資時“主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務”等要求的進一步細化。

（6）PPP：嚴格規范。再次聲明PPP項目必須符合2017年11月《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中的相關規范。

（7）融資擔保：嚴格限制政府責任。2017年50號文首次針對地方政府舉債融資機制提出：“允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任”。財政部審計報告針對開好地方政府規范舉債融資的“前門”工作中，明確提出：“鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任”。

四、三大規范要求

23號文還從從出資管理、財務管理和產權管理三大角度，提出了規范要求，目的是“防控金融企業財務風險和國有金融資產流失”，其中所提到的內容，主要是為了規范國有金融企業和國有股東（同時也是城投平臺的實際控制人）之間的各類關系，防范金融企業股權層面涉及地方政府違法違規舉債問題。

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摘自：中國PPP服務平臺