財政部23號文：國有金融企業(yè)不得為地方政府違規(guī)融資

 近日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），對地方政府和國有企業(yè)投融資行為監(jiān)管再升級。通知明確表示：除購買地方政府債券外，國有金融企業(yè)不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款；不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任；不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。

一、四條底線

23號文列舉了金融企業(yè)涉嫌參與地方政府違法違規(guī)舉債的四種模式，實(shí)際上是畫出了未來金融企業(yè)與地方政府合作的四條底線：

（1）除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資。預(yù)算法和43號文規(guī)定地方政府唯一合法舉債渠道就是在地方債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，因此金融企業(yè)為地方政府融資的唯一合法渠道，也只能是參與地方債的認(rèn)購和交易。這是金融企業(yè)與地方政府融資之間的的唯一合法渠道，但是并非合作的唯一渠道，也不意味著金融企業(yè)無法參與地方國有企業(yè)（包括城投平臺）的融資。

（2）不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。按照2013年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)2013 年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）的規(guī)定：“各銀行業(yè)金融企業(yè)法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模”，同時對于融資平臺的新增貸款，具有明確的放貸條件，還需要控制貸款投向。23號文“不得違規(guī)新增”貸款的要求，沿襲了銀監(jiān)10號文。

（3）不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任。按照2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），“金融企業(yè)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保”。23號文針對金融企業(yè)“不得要求”地方政府違法違規(guī)擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任的要求，可以追溯到50號文的要求。

（4）不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。按照2017年財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（下文簡稱92號文），要求PPP項(xiàng)目不得“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”。

二、兩大原則

按照23號文，金融企業(yè)依然可以參與地方建設(shè)融資，包括向地方政府融資平臺或者PPP項(xiàng)目提供融資，但是這里的融資必須是“市場化融資”，需要符合兩大原則：

（1）按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查。不但需要確保融資主體的資金來源合法合規(guī)，而且融資項(xiàng)目的資本金需要滿足固定的要求。按照最新的國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號），保障性住房、鐵路、公路和城市軌道交通項(xiàng)目最低資本金比例為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項(xiàng)目為25%。這一條原則也與23號文第一條提到的第四個底線保持一致。

（2）還款能力評估原則：確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。23號文要求金融企業(yè)參與融資時，需要按照市場化原則評估融資平臺的還款能力和還款來源。市場化原則，實(shí)際上就是“確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息”，按照23號文的要求，這里的“自由經(jīng)營性現(xiàn)金流”允許項(xiàng)目現(xiàn)金流中包含來自地方政府的財政資金。

三、7種違法違規(guī)模式

23號文在四大底線和兩大原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理了7種常見的金融企業(yè)合作模式中觸碰底線或違背原則的行為，或者說是，金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債的7種模式。

（1）投資基金：不得回購、保本保收益。共同出資設(shè)立投資基金，是地方政府與金融企業(yè)常見的合作方式，23號文針對這種合作方式，提出了兩條涉及地方政府違法違規(guī)舉債的模式：一是要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排；二是通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。

（2）資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)：不能兜底、回購、承諾最低收益。金融企業(yè)通過發(fā)行資管產(chǎn)品參與到地方建設(shè)項(xiàng)目時，需要從兩個維度符合監(jiān)管要求：一是符合《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中關(guān)于針對資管產(chǎn)品需要滿足穿透監(jiān)管、期限匹配、規(guī)范資金池、打破剛兌等相關(guān)規(guī)定；二是要求金融企業(yè)在銷售產(chǎn)品時，不得宣傳產(chǎn)品中包含地方政府信用。

（3）政策性開發(fā)金融：市場化原則授信。23號文要求政策性、開發(fā)性金融企業(yè)需要按照市場化原則“針對項(xiàng)目”授信，而不是針對“政府信用”提供融資，也需要符合50號文中的不得要求或接受各類“隱性擔(dān)保”的規(guī)定。

（4）禁止對地方政府統(tǒng)一授信。23號文對于金融企業(yè)與地方政府的合作方式提出了明確規(guī)范：一是必須針對項(xiàng)目提供融資；二是不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會議紀(jì)要等方式開展業(yè)務(wù)；三是禁止對地方政府統(tǒng)一授信，授信應(yīng)該針對參與項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)（城投平臺）。

（5）金融中介業(yè)務(wù)：不得披露財政、債務(wù)信息，嚴(yán)禁掛鉤政府信用。針對金融企業(yè)為城投平臺提供融資服務(wù)時，比如發(fā)債，禁止在募集說明書中披露“所在地區(qū)財政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息”，并且需要聲明“地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國有企業(yè)作為獨(dú)立法人負(fù)責(zé)償還”。這些要求實(shí)際上是對50號文中融資平臺需要在融資時“主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)”等要求的進(jìn)一步細(xì)化。

（6）PPP：嚴(yán)格規(guī)范。再次聲明PPP項(xiàng)目必須符合2017年11月《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中的相關(guān)規(guī)范。

（7）融資擔(dān)保：嚴(yán)格限制政府責(zé)任。2017年50號文首次針對地方政府舉債融資機(jī)制提出：“允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），構(gòu)建市場化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”。財政部審計報告針對開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”工作中，明確提出：“鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”。

四、三大規(guī)范要求

23號文還從從出資管理、財務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理三大角度，提出了規(guī)范要求，目的是“防控金融企業(yè)財務(wù)風(fēng)險和國有金融資產(chǎn)流失”，其中所提到的內(nèi)容，主要是為了規(guī)范國有金融企業(yè)和國有股東（同時也是城投平臺的實(shí)際控制人）之間的各類關(guān)系，防范金融企業(yè)股權(quán)層面涉及地方政府違法違規(guī)舉債問題。

本文系 @linna發(fā)布，微信ID:

摘自：中國PPP服務(wù)平臺